Construction européenne et action publique

L’Union Européenne est une construction unique et originale. Dans ce thème il s’agira de repérer le fonctionnement des institutions européennes et de montrer comment cela agit sur la conduite des actions publiques.

Les notions du programme à connaître : principe de subsidiarité, gouvernance multi-niveaux

 

I. Le triangle institutionnel européen représente l’Union, les États et le peuple

Depuis le traité de Maastricht, l’Union européenne dispose d’un cadre institutionnel communément appelé le triangle institutionnel, composé de la Commission, du Parlement européen (PE) et du Conseil de l’Union. Avec le traité de Lisbonne signé en 2007 , la liste comprend désormais le Conseil européen, la Cour de justice, la Banque centrale et la Cour des comptes. Toutes ont pour mission de « promouvoir ses valeurs, poursuivre ses objectifs, servir ses intérêts, ceux de ses citoyens et ceux des États membres.

La Commission « promeut l’intérêt général de l’Union ». Dans ce cadre, elle a plusieurs missions.

Elle surveille l’application du droit communautaire par les États membres. C’est l’organe d’exécution de l’Union, à ce titre elle est responsable de la mise en œuvre et de la gestion des politiques engagées. Enfin elle soumet au Conseil des propositions et des projets de réglementation.

La Commission assure donc des rôles administratifs, politiques et même diplomatique puisqu’elle représente l’ Union Européenne.

Le président est désormais élu par le Parlement Européen sur proposition du Conseil européen. De même le collège des commissaires désignés par les gouvernements est soumis à un vote d’approbation du Parlement Européen.

Le Parlement a pour mission de représenter les citoyens des États de l’Union. Cette institution qui dans un premier temps n’était qu’une instance consultative, a conquis progressivement sa place au sein de l’UE. En 1979, c’est la première élection des députés européens. Cela concernait à l’époque 410 sièges et aujourd’hui 736. Ils sont élus pour 5 ans et touchent depuis peu la même indemnité d’environ 6000 euros plus une enveloppe pour rémunérer leurs assistants. Les parlementaires regroupés en 22 commissions discutent les propositions de la Commission.

Le Conseil européen et le Conseil des ministres composent le pôle intergouvernemental du triangle institutionnel dont la position domine depuis l’ Acte unique de 1986.

Au sommet de ce pôle, le Conseil européen est le principal organe politique de l’UE qui définit « les orientations et les priorités politiques générales ». Le traité de Lisbonne l’a doté d’un président élu pour deux ans et demi renouvelables une fois. Le président depuis 2014 est D. Tusk.  Le Conseil est une formation des chefs d’États et de gouvernement dont le président de la Commission fait partie. Il découle de la consécration, en 1974, de la pratique des réunions au sommet des chefs d’État et de gouvernement des pays membres. Il se réunit 4 fois par an et est considéré comme le véritable moteur de l’intégration européenne.

Le Conseil des ministres autrement appelé Conseil de l’Union européenne est le principal centre de coordination et de décision de l’UE. Il vote les lois européennes seul ou avec le parlement. Il est constitué par les ministres des États membres habilités à engager leurs gouvernements. Sa composition est originale car elle varie en fonction des dix formations constituées. Ainsi, les ministres de l’économie se réunissent mensuellement en Conseil « Ecofin », les ministres de la Justice le font tous les deux mois. Le Conseil des ministres est toujours présidé à tour de rôle par chaque État membre pour une période de six moi.

d’après, G. Courty et G. Devin, La construction européenne, 2010

 

Regard sur le schéma du triangle institutionnel

 

Dans une Europe à 28 la prise de décision peut-être complexe. Il faut prendre en compte le vote des représentants des États mais aussi le poids démographiques de ces États. Ainsi,  la majorité qualifiée n’est pas la majorité simple mais une majorité qui prend en compte le poids démographique de chaque État. Avec le traité de Lisbonne, en 2017, on adoptera la double majorité: ainsi une décision sera prise si les États favorables représentent  55% des États de l’UE (donc > 14) et si la population de ces États représentent plus de 65% de la population de l’UE.

 :

II. Comment s’articule les différents niveau de décision en Europe ?

L’ Europe est-elle un « objet politique non identifié » selon la formule de J. Delors?

Vers une volonté de clarifier …

     A. Plusieurs acteurs participent à l’action publique

     Qu’est-ce qu’une action publique? Cela représente les activités menées par la puissance publique (États centrales, collectivités territoriales, gouvernance supranationale, mais aussi éventuellement des organisations internationales ou des acteurs privés)

On peut considérer que la notion de ‘action publique’ est  quasi synonyme de politique publique.

 

La gouvernance multi-niveaux

Le traité de Lisbonne clarifie le partage des pouvoirs entre l’Union européenne et les États membres. Il apporte une réponse à la question « Qui fait quoi ? » dans l’Union européenne, ce qui est un élément déterminant de la démocratisation de l’Europe, dans la mesure où cela renforce la responsabilité des différents niveaux de pouvoir.

Le partage des compétences entre l’Union européenne et les États membres est établi ainsi :

–  L’Union dispose des compétences que les États lui attribuent dans le Traité de Lisbonne

– Toutes les autres compétences continuent d’appartenir aux États.

Ce « principe d’attribution » garantit que l’Union ne puisse étendre ses compétences aux dépens de celles des États sans leur accord. Le traité de Lisbonne prévoit éventuellement la possibilité de restituer des compétences aux États membres.

Quel type de compétence?

 » Le traité de Lisbonne distingue trois grandes catégories de compétences :

Les compétences exclusives de l’Union dans les domaines où celle-ci légifère seule :

Union douanière, établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur, politique monétaire pour les États membres dont la monnaie est l’euro,conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche, politique commerciale commune , conclusion d’un accord international

Les compétences partagées entre l’Union et les États membres, les États exerçant leur compétence dans la mesure où l’Union n’a pas exercé la sienne : marché intérieur, politique sociale, pour les aspects définis dans le présent traité, cohésion économique, sociale et territoriale, agriculture et pêche, transports, espace de liberté, de sécurité et de justice, enjeux communs de sécurité en matière de santé publique, pour les aspects définis dans le traité de Lisbonne, recherche et développement technologique, coopération au développement et aide humanitaire.

Enfin, les domaines où les États membres demeurent totalement compétents mais où l’Union peut mener des actions d’appui ou de coordination (excluant toute harmonisation) du point de vue de l’aspect européen de ces domaines : protection et amélioration de la santé humaine, industrie, culture, tourisme, éducation, formation professionnelle, jeunesse et sport, protection civile, coopération administrative »

Source: Fondation Robert Schuman, Décembre 2007 www.robert-schuman.eu

Du document ci-dessus, émanant de la Fondation Robert Schuman, on retient que la gouvernance multi-niveau représente les actions coordonnées de l’Union Européenne, des États membres, des autorités régionales et locales visant à mettre en œuvre des politiques de l’Union.

Cela permet de désigner les rapports entre des paliers de gouvernement qui ne se réduisent pas à une relation hiérarchique. Ainsi, dans l’Union Européenne, les États restent souverains (donc ne sont pas hiérarchiquement dépendant de l’Union Européenne) – l’intervention au Mali décidée par la France en est une belle illustration – mais ils sont intégrés dans l’UE, autrement dit ils s’engagent à accepter des règles européennes contraignantes.

Exercice (corrigé à la fin)  retrouve parmi les compétences données ci-dessous celles qui relèvent de la compétence exclusive, de la compétence partagée ou de la compétence des États

augmenter le budget dédié au domaine sportif, relevé le taux d’intérêt directeur de la Banque centrale européenne, mettre en place une politique éducative favorisant les populations moins favorisés, mettre en place une politique plus respectueuse de l’environnement, interdire sur certaines zones l’exploitation des ressources biologiques de la mer, augmenter les subventions en direction des offices de tourisme, inciter à la concurrence dans tous les domaines

    B. Des compétences réparties entre l’Union européenne et les États membres

Le principe de subsidiarité consiste à réserver uniquement à l’échelon supérieur, ici l’Union européenne, ce que l’échelon inférieur, les États membres, ne pourrait effectuer que de manière moins efficace.

Ce principe a été introduit dans le droit communautaire par le traité de Maastricht. Cela implique 2 choses; l’échelon le plus proche d’un problème en est responsable et d’autre part, si rien n’est entrepris au niveau inférieur, alors l’échelon supérieur se réserve le droit d’intervenir.

Comment s’appliquent le principe de subsidiarité ?

« Le principe de subsidiarité ne s’applique qu’aux questions relevant d’une compétence partagée entre l’Union et les États membres, qui posent fréquemment des problèmes d’attribution. Il ne concerne pas les domaines relevant de la compétence exclusive de l’UE, ni ceux qui demeurent de la seule compétence des États

Ce principe, d’un côté, protège les compétences des États, mais de l’autre, permet l’intervention de l’Union Européenne si « les objectifs d’une action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante » par les États mais peuvent davantage l’être à son niveau

Enfin, il répond à un souci de démocratie, les décisions devant « être prises le plus près possible des citoyens » (art. 1 du traité sur l’Union européenne). »

Source: http://www.vie-publique.fr

Ainsi des mesures liées à la politique agricole peuvent être mises en place au niveau des États ou encore des régions ou localités sans nécessiter une concertation européenne.

La gouvernance multi-niveaux et le principe de subsidiarité sont à la base de l’organisation du pouvoir entre les différents niveaux de pouvoir européen. Ces principes devraient préserver une certaine autonomie politique aux pays de l’UE. Et pourtant, on remarque cependant que l’UE influe beaucoup sur les actions  publiques nationales voire régionale.

 

III. L’UE influe la conduite de l’action publique

Prenons deux exemples

Premier document: « Les incitations des institutions européennes en matière familiale

Les institutions européennes, qui interviennent peu – subsidiarité oblige – en matière familiale, se font de plus en plus présentes et engageantes pour que les pays développent de meilleures modalités d’équilibre travail/ vie privée. La « conciliation » devient le maître mot européen des politiques familiales, entraînées par les politiques pour l’égalité des sexes. (…) Les institutions européennes exercent donc une action limitée, mais croissante. Les institutions européennes ont établi quelques recommandations, non contraignantes, par exemple en 1992 sur la garde des enfants, et des directives avec des prescriptions minimales, par exemple en 1996 sur le congé parental. Dès 1992, le Conseil européen a proposé aux États membres de prendre des initiatives afin de mettre en place des services de garde d’enfants, de prévoir une certaine souplesse dans l’organisation des congés, d’adapter l’environnement, les structures et l’organisation du travail aux besoins des travailleurs ayant des enfants, et d’encourager un partage plus égal des responsabilités parentales. Recommandations, prescriptions et invitations se font de plus en plus précises et ambitieuses. Ainsi, l’un des des objectifs définis au Conseil européen de Barcelone (2002) est de s’efforcer de mettre en place, d’ici 2010, des structures d’accueil pour 90% au moins des enfants ayant entre trois ans et l’âge de la scolarité obligatoire et pour au moins 33% des enfants âgés de moins de trois ans. »

Source: Julien Damon, »Les politiques familiales dans l’Union européenne: une convergence croissante », Recherches familiales, UNAF n°5, janvier 2008

Deuxième document: »Européanisation des politiques publiques dans l’enseignement supérieur

En signant la déclaration de Bologne en 1998, (…) les 47 pays membres du Conseil de l’Europe (dont les 28 pays de l’UE) s’engagent à construire un espace européen de l’enseignement supérieur. Le processus de Bologne dépasse l’Union européenne, mais celle-ci en est le moteur: grâce au système LMD mais aussi au crédit ECTS mis en place dans le cadre Erasmus (système de crédits qui permet aux différentes formations d’être sanctionnées par un diplôme de valeur équivalente), l’UE tente d’harmoniser son système universitaire. L’UE s’est également fixée de nouveaux objectifs à l’horizon 2020.

– faciliter la circulation d’un pays à l’autre au sein de l’espace européen de l’enseignement supérieur, pour y poursuivre des études ou y travailler.

– renforcer l’attractivité de l’enseignement supérieur européen afin qu’un grand nombre de personnes originaires de pays non européens viennent également étudier et/ou travailler en Europe.

– doter l’Europe d’un socle solide de connaissances de pointe de grande qualité, et veiller à ce que l’Europe se développe en tant que communauté pacifique et tolérante.

(….) Il appartient à chaque pays et à sa communauté universitaire de décider en toute liberté d’approuver ou de rejeter les principes (du processus). »

http://www.touteleuropse.eu 27 juillet 2013

 

Ces deux textes  ci-dessus montrent bien une influence des institutions européennes sur les pays membres.

On comprend ainsi que le droit européen oriente et contraint parfois les pays membres à modifier leurs politiques publiques. Les institutions européennes peuvent émettre des recommandations. (pas d’obligation juridique), Mais d’une façon plus contraignante, il y a les directives européennes, c’est à dire les lois adoptées par le Conseil des ministres conjointement avec le Parlement européen et qui doivent être transposées dans le droit national. Le règlement européen est par contre une injonction d’application qui doit s’appliquer immédiatement.

 

En guise de conclusion:

L’Union européenne est une construction originale qui répond à deux objectifs qui peuvent s’opposer: une volonté d’élargir les compétences de l’UE mais aussi une volonté, manifestée par certains pays ou partis, de protéger les nations contre une trop grande centralisation européenne. Moins qu’une fédération mais plus qu’une confédération, moins qu’un État mais plus qu’une association de libre échange, l’Union Européenne est une figure en mouvement qui contribue de manière incertaine à la lente émergence d’un niveau supérieur de régulation.

 

Le corrigé de l’exercice

compétence exclusive: relevé le taux d’intérêt directeur de la Banque centrale européenne, interdire sur certaines zones l’exploitation des ressources biologiques de la mer, inciter à la concurrence dans tous les domaines

compétence partagée: mettre en place une politique plus respectueuse de l’environnement

compétence exclusive des États membres: augmenter le budget dédié au domaine sportif, mettre en place une politique éducative favorisant les populations moins favorisés, augmenter les subventions en direction des offices de tourisme

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